La crise du logement notamment sur la Côte d’Azur est aujourd’hui incontestable. Le développement de l’économie numérique et notamment l’avènement des plateformes permettant des locations de courtes durées, sont des facteurs d’aggravation d’une telle crise.
La location de courte durée soulève un certain nombre d’enjeux. Ce sont ces enjeux que cristallise le jugement de la quatrième chambre du tribunal administratif de Nice dans son jugement du 31 janvier 2024 N°214077.
En l’espèce, l’Union des professionnels de la location Touristique (UPLT) est opposé à la délibération n°7-1 du 31 mai 2021 du bureau Métropolitain de Nice Côte d’Azur, qui modifie les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations pour la ville de Nice. C’est pourquoi l’association a saisi le Tribunal administratif d’une demande d’annulation de l’ensemble de la délibération.
Après étude des moyens, seul celui concernant l’article 2 A de la délibération relatif à la preuve fait l’objet d’une annulation.
La multiplicité des enjeux résultant du changement d’usage
Le rattachement justifié du pouvoir de police administrative du maire pour la non-reconduction du changement d’usage
Il était mis en avant, l’absence de lien entre l’article L.631-7-1 du Code de la construction et de l’habitation qui permet de soumettre le changement d’usage à une autorisation administrative préalable et la non-reconduction du changement d’usage pour motif d’ordre public prévu par l’article 6A de la délibération. Le principal argument était notamment le fait que, l’article 6A de la délibération permet la non-reconduction si le logement a fait l’objet de « nuisances avérées et répétées, nécessité l’intervention des forces de l’ordre ou des constats par agents assermenté », instituant de fait un pouvoir de police administrative en dehors du cadre légal de l’article L631-7-1. Or comme le rappelle le jugement, l’article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales donne compétence au maire, par son pouvoir de police municipale, de réprimer les atteintes à la tranquillité publique. Par conséquent, l’article 6A n’est pas entaché d’illégalité en prévoyant cette possibilité.
Cette non-reconduction, pour des motifs d’ordre public, est ici totalement justifiée. En effet, les locations courtes durées augmentent la fréquence des passages et cela créé de facto des nuisances, notamment dans le cadre de copropriétés. De plus, il existe toujours la pratique de locations se destinant à l’organisation de fêtes. Ces dernières peuvent créer d’importants troubles du voisinage voir des dégâts matériels. Les plateformes de locations se sont adaptées afin de limiter cette pratique, depuis 2020, en créant des sanctions comme l’exclusion définitive de la plateforme, cependant celle-ci reste limité. Ainsi, la possibilité d’une non-reconduction sur des motifs d’ordre public permet de sanctionner les propriétaires qui n’agissent pas face aux nuisances et se trouve totalement justifiée par l’usage du pouvoir de police administrative du Maire. L’article L.2212-1 du CGCT précise largement la composante relative à la tranquillité publique. Ainsi, l’article 6A n’a pas à définir le cadre d’action du pouvoir de police administrative du maire.
L’application effective du contrôle de proportionnalité pour la compensation du changement d’usage
Le principal enjeu pour les municipalités dans les zones de pénuries de logements, est de satisfaire l’intérêt général en permettant un accès aux habitations par des locations longues durées tout en laissant la possibilité pour les propriétaires de faire des locations courtes durées. C’est pourquoi les articles L.631-7 et suivants du Code de la construction permettent la possibilité pour les municipalités de soumettre les changements d’usages à des compensations. L’objectif de telles compensations est de pousser les propriétaires à opter pour des locations longues durées pour limiter la pénurie de logement.
En l’espèce, c’est l’article 6B de la délibération encadrant la compensation qui est jugé disproportionné. C’est pourquoi il est fait appel à l’arrêt de la Cour de justice de l’Union Européenne Cali Apartments SCI et HX du 22 septembre 2020. Ce dernier précise que c’est aux juridictions nationales d’apprécier si la compensation demandée par la municipalité est disproportionnée par rapport à l’objectif d’intérêt général. Le tribunal administratif juge que les modalités de compensations se sont effectivement étendues par rapport aux délibérations antérieures du bureau métropolitain de Nice Côte d’Azur, elles restent proportionnées.
Ainsi, l’ensemble des modalités nécessaires pour se voir autoriser le changement d’usage repose sur un équilibre délicat tenant de la situation de la municipalité. En effet, dans les municipalités où le logement est en pénurie, il faut que les conditions permettent aux propriétaires de pouvoir louer leurs biens pour de courtes durées. Cependant, les conditions peuvent être plus ou moins restrictives pour inciter les propriétaires à louer leurs biens pour de longues durées et donc servir l’intérêt général en luttant contre la pénurie de logement. Toutefois, les compensations et autres mesures poursuivant cet objectif, se doivent d’être proportionnées afin de ne pas entraver certaines libertés. Un équilibre difficile, qu’avait déjà soulevé peu avant la Cour administrative d’Appel dans son arrêt du 30 janvier 2024 en indiquant que les mesures servant l’intérêt général en luttant la pénurie de logement ne doivent être ni disproportionnées et ni de nature à entraver le droit de propriété, le principe d’égalité et la liberté d’entreprendre. Le rôle des juridictions administratives est essentiel. Le contrôle qu’elles effectuent permet de parvenir à cet équilibre recherché entre les libertés privées et l’intérêt général.
L’enjeu constitutionnel inhérent de la location à courte durée
La censure partielle fondée sur un motif d’inconstitutionnalité
En l’espèce, l’article 2 de la délibération nécessitait que lors de l’autorisation du changement d’usage le propriétaire prouve qu’il « est autorisé dans leur copropriété » en montrant « l’extrait du règlement de copropriété attestant que celui-ci ne s’oppose pas au changement d’usage, / à défaut produire l’accord de la copropriété ». Cette disposition était problématique car elle contraignait les propriétaires à montrer une autorisation expresse ou implicitement faire voter à l’assemblée générale des copropriétaires l’autorisation ce qui contraint évidemment la possibilité d’une telle location. La censure est donc logiquement fondée sur l’article 2 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 protégeant la propriété privée. Cela s’explique par le fait que, chacun des copropriétaires, puisse par le vote en assemblée générale porter une atteinte disproportionnée aux droits de chacun. Cette censure semble s’inscrire dans la continuité de la Décision constitutionnelle 2014-691 du Conseil Constitutionnel relative à la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). Cette décision avait notamment censuré pour inconstitutionnalité l’article 19 de la loi qui souhaitait l’autorisation préalable et systématique de l’Assemblée générale des copropriétaires pour les propriétaires souhaitant un changement d’usage.
Ainsi, la location courte durée concentre une multitude d’enjeux du fait qu’elle oppose des notions fondamentales. En effet, il est difficile d’accorder l’intérêt général en prenant des dispositions pour lutter contre la pénurie du logement et ne pas contraindre les propriétaires souhaitant réaliser des locations courtes durées en vertu des libertés offertes constitutionnellement par leur droit de propriété (art 2 DDHC) et leur liberté d’entreprendre (Décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982). Là encore la mesure proportionnée est essentielle et relève en dernier recours au juge administratif. Cependant, la difficulté est que la mesure proportionnée conciliant ces enjeux doit se prendre en fonction de la localité. C’est donc une appréciation casuistique qui est à réaliser. De plus, il existe des inégalités du simple fait les personnes souhaitant louer des maisons sont beaucoup moins restreintes que des personnes souhaitant louer des appartements ou la copropriété peut empêcher une telle location.
Les précisions nécessaires sur la censure
À la suite du jugement, l’ordonnance rectificative n°2104077 est venue modifier la dernière délibération en vigueur 7-1 du bureau métropolitain du 27 juin 2022 en censurant l’article 2 A.
Il n’est donc plus demandé l’autorisation expresse. Néanmoins, cela ne veut pas dire que le propriétaire peut demander sur n’importe lequel de ses biens un changement d’usage. En effet, si le règlement de copropriété prévoit des clauses dites de bourgeoisies ou que l’assemblée générale des copropriétaires a voté à l’unanimité l’interdiction d’une telle location en vertu de l’article 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, il est impossible de demander le changement d’usage. Ainsi, les propriétaires se doivent avant chaque changement de statut de vérifier qu’aucune interdiction n’est faite. Cela laisse l’opportunité aux propriétaires dont le règlement de copropriété est muet de demander un changement d’usage sans laisser place au vote de l’assemblée générale. Enfin, cela peut ouvrir un possible nouveau contentieux pour les propriétaires qui de mauvaise foi où dans l’ignorance demanderont ce changement d’usage.
